随着新型经营主体的不断出现，我国许多地区加快了耕地流转的进程，对发展现代农业、提升土地产出效益、增加农民收入均起到了积极作用。但是，现行一些新型的市场化流转模式，如农户与企业、农户与专业合作社、农户与专业大户之间耕地流转后，“非粮化”（即不再种植粮食作物）现象较为明显甚至表现得十分“过度“。

　　耕地流转“非粮化”现象的出现，一方面是农业种植比较效益即市场价值规律的正常反应，是农民的理性选择；另一方面，从长期来看，耕地流转过度“非粮化”可能导致耕地面积大量减少、耕地质量大幅降低，进而危及国家粮食安全，因此，对于耕地流转的过度“非粮化”问题，值得人们认真关注与研究。

　　简而言之，在耕地流转进程中，一定要谨防过度“非粮化”趋势。

　　耕地流转“非粮化”的特点

　　从流转对象来看，农户对农户流转的土地基本还是用来播种粮食作物，但农户对协会、农户对企业、农户对种植养殖大户的流转，多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势有可能还会进一步加快；而且从不同经济发展水平的区域来看，在经济发达尤其是较发达地区，大部分土地流转后存在过度“非粮化”倾向。

　　耕地转入后“非粮化”的原因

　　——农产品内部价格体系不合理。之所以出现土地“非粮化”，主要原因是种粮效益远远低于种植其他经济作物和搞养殖的效益。原本种粮的土地，被流转为养殖业、高效经济作物种植业、生态农业、休闲农业等，就是因为农产品内部价格体系不合理造成的。

　　——土地“非粮化”效益高。在江苏省赣榆县墩尚镇银河村，现在养泥鳅一亩产出效益比种30亩水稻还要高，所以附近几个村的农民都愿意把土地流转过来养泥鳅。全镇9800个农户，有6000户被协会组织起来养泥鳅，流转土地达到2.1万亩（全镇耕地3.4万亩，流转土地中含部分水面），产值12亿元，农民人均纯收入从泥鳅产业就增收5470元，占比为68.6%；种粮收益只占其总收入的4.5%。如此高的“非粮化效益”，怎能不让农户们“趋之若鹜”？

　　——对土地“非粮化”的危害认识不足。目前，全国不少地方政府出台了流转的土地“用于发展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特种养殖等高效农业项目，从财政上给予一定补贴”的政策规定。这对农村干部和群众均有一种严重的误导作用，他们片面地认为耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，也都是属于农业生产用地，只要是“农用地”，没有变成“建设用地”，那就“什么事都可以做”，从而使“耕地必须种植粮食作物”的概念，在广大农民心中越来越模糊越来越淡薄。

　　——制度建设不健全。在土地流转过程中，国家没有出台与土地承包经营权配套的法规，来约束或规范土地流转用途、风险、责任追究等，也就是没有应用相关法律制度来严格规范土地流转行为，特别是防止土地流转“非粮化”倾向。

　　耕地流转“非粮化”的效益

　　土地流转“非粮化”增加了农民收入，获得了短期的经济效益，但从长远来看，可能危及我国的国家粮食安全。

　　——减少“抛荒弃耕”，提高耕地产出率。“抛荒弃耕，外出打工”的主要原因是耕地产出效益低下，因此一些农民外出打工影响了耕地种植，有的甚至造成直接抛荒。而如今，可以通过耕地流转，把一部分有种田经营欲望的外出务工农民吸引回来，有的把一部分土地使用权流转给企业或专业合作社，获取一定的租金；有的自己承包经营土地，种植水果、花卉、苗木等，大大减低了耕地的抛荒弃耕，提高了耕地产出率。

　　——提升农产品市场竞争力，增加农业生产效益。土地通过流转特别是实现规模经营之后，使用机械比使用人工省时、省力，且总成本要降低许多。这样不仅可以降低生产成本，产生规模效益，同时也增强了农产品的市场竞争力，提高了农业生产效益，增加了农民收入。如山东肥城市通过土地流转，发展有机蔬菜基地，如今总面积已达16.9万亩、品种达到30多个，年产量达到48万吨，带动周边农民增收5.7亿元，成为全国发展有机蔬菜最早、面积规模最大、编制规划最先、加工出口最多的县市。

　　——促进规模化经营，增加农民收入。在耕地流转之前，河北省唐山市玉田县玉田镇东定府村大部分农户的耕地用来种植粮食作物，每亩年均纯收入800元左右。而把耕地租赁给一家花卉苗木企业后，农户每年可从企业拿到每亩1300元的租金，不但增加了收入，而且还省下了种地的时间以外出打工，或直接在自己流转出去的耕地上打工，增收效果十分明显。

　　——加快农村剩余劳动力转移，解决农民就业难题。农民将土地流转之后，不仅获得了稳定的租金收入，而且也节余了劳动力，拉动了农村劳动力的转移，促进了城乡一体化进程。如山东省宁阳县伏山镇某村通过流转土地2000多亩，建成了5处新型农场，不仅转移了本村200多人的劳动力，还解决了当地2800多农民的就业问题。

　　防止过度“非粮化”的对策与建议

　　土地流转必须坚持有利于农民收入的长期增长，不能为了流转而流转，或者牺牲农民的利益去为其他产业或者阶层服务。所以土地流转应把握这样一个度：农民从农村出来，不是被逼出来的，而是为了追求更好的生活而主动自愿走出来的。

　　农村土地承包经营权流转后的使用是有范围的。不久前国家颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》中规定了“三个不得”：农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。还有一个规定是：受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。因此，对于“非粮化”经营，笔者认为总体思路是：一方面既不能过度干预，因为这是现阶段耕地流转的一种市场行为选择，是农民自愿选择的结果；另一方面，又要密切关注其发展趋势，防止过度“非粮化”。为此，建议从以下几方面着手，解决耕地流转过度“非粮化”问题：

　　——优化粮食生产布局，稳定种粮面积比例。具体而言，粮食作物种植面积占农作物总面积的比例，东北粮食主产省区不应低于70％—80%；冀鲁豫地区不应低于60％—65%；长江中下游粮食主产省区不应低于50％—60％；西南地区总体上应保持在60％以上，陕甘宁地区应保持在65％以上，东南沿海省区应保持在50％以上，新疆地区应保持在1/3以上。

　　——继续提高粮食最低收购价格，补贴城市低收入者。建议提高粮食保护价，并采取多种手段防止粮食收购价格下滑，控制粮价波动带来的粮食种植面积下降风险。另外，作为一种生活必需品，粮食价格的提高必定会加重城市低收入消费者的经济负担。因此对这一群体的生活补贴也是政府不可忽视的一方面。

　　——稳定和完善种粮补贴政策，进一步加大对规模化粮食生产的扶持力度及规范性。为了鼓励规模化种粮，建议在提高现有的“普惠式的种粮补贴水平”之外，加强补贴的针对性，加大对种粮大户、家庭农场及农民粮食专业合作社等新型经营主体的补贴力度。最好的办法是，按其种粮的规模化程度进行分级别的“阶梯式”的奖励和补贴，同时要做好种粮大户补贴的审核工作。

　　——细化耕地利用类型，对土地流转的农业用途做明确的划分。当前不少“非粮化”规模农业项目的经营主体强调“自己并没有改变土地的农用性质，符合相关政策规定”，但实际上是在“打擦边球”，其“农业味”已经悄然变淡。我国目前对农家乐、采摘游等农业生态旅游项目，究竟算不算“偏离农业用途”并没有明确规定，很多地方只要有林果种植和花卉种植，无论种植密度和面积多少，就都算“农业用地”。类似这种项目不仅占用了大量优质粮田，而且也严重破坏了土地的粮食生产能力，给未来耕地“回归”粮田埋下了隐患。

　　——加强耕地质量管理，提高单位面积粮食产量。首先，需要切实加强领导，将耕地质量建设与管理纳入各级政府的目标考核内容。其次，需要加大耕地质量建设的投资力度。各地应按照“取之于土，用之于土”的原则，每年从土地出让金和新增耕地开垦费中安排不少于10%的资金，建立耕地质量保护与建设专项基金，用于耕地质量建设、耕地质量动态监测，并对测土配方施肥、有机肥施用、秸秆还田和绿肥种植等实行直接补贴。再次，建立耕地质量建设标准体系和动态监测预警体系。建立耕地质量建设“五大标准体系”，即耕地地力分等定级标准体系、耕地质量建设标准体系、耕地质量评价标准体系、耕地质量建设投资估算指标体系、测土配方施肥标准体系。

　　——为规模化种粮者提供信贷、农业保险等方面的支持。土地流转的过程中及流转之后的规模化粮食生产经营，无疑需要大量的资金支持。政府部门可以根据其计划的经营方式的不同，为粮食生产规模经营主体提供不同级别的信贷支持，为规模化种粮者提供相对于其他耕地用途更加优惠便利的信贷支持。另一方面，为了应对规模种粮者很容易面临的自然灾害等风险，国家应该充分利用政策性农业保险为其保驾护航。