2013年中央一号文件提出发展家庭农场等新型农业经营主体，以规模化、集约化、商品化的农业生产富裕农民，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。其中，“家庭农场”的概念是首次在中央一号文件中出现。2015年中央一号文件继续提出鼓励发展规模适度的农户家庭农场。何谓家庭农场?农业部农村经济体制与经营管理司负责人日前解释说，家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。一个最显著特征就是规模性经营，以规模性生产经营实现家庭农场较强的盈利性。

　　一、土地流转的历史背景

　　我国农村土地流转开始于1984年后，家庭联产承包责任制产生的历史背景就是当时我国存在严重的粮食问题。到1984年我国粮食问题基本得到解决，之后我国开始出现现代意义的农民工群体，这就导致了一个问题，即，谁来承包土地。面对这种情况，1984年1号文件中提出：鼓励土地逐步向种田能手集中。社员不包或少包的土地可以由集体统一安排，或者经集体同意后由社员转包。1986年中央一号文件再次提出：面对农民向非农产业转移这种情况，鼓励耕地向种田能手集中，以发展适度规模的种植专业户。此时，尽管在民间出现了土地流转，但是因为没有正式的规定，这时的流转还是自发的而且规模很小。随着经济发展对农业的影响以及农业自身发展的需求，中央加快了对土地流转的完善。1993年中共中央、国务院发布了关于农业和农村经济发展的若干政策措施，规定：在坚持土地集体所有制性质不变以及不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。农民转向非农产业并且能取得稳定收入的，在农民自愿的前提下，可以通过土地流转的方式实行适度的规模经营。2001年中发18号文件，对农户承包地使用权流转工作作出了明确的规定和要求。2003年3月1日起实施的《中华人民共和国土地承包法》中明确规定了在平等协商、自愿、有偿的原则下进行土地承包经营权流转，规定了流转方式、发包方和承包方的权利及义务以及承包合同的制订等方面。2005年3月1日起实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》进一步细化了土地流转各项规定在实际中的运作方式。2008年党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》简称《决定》，对已有政策进行完善，规定现有土地承包关系保持稳定并长久不变，强调流转原则是依法、自愿、有偿，流转后的土地不得改变其集体所有制制度，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。指导建立土地承包权流转市场，更为重要的是规定逐步建立建设用地市场，使农村集体建设用地可以与国有土地享有同等的权益。

　　二、土地流转与家庭农场的关系

　　发达国家以家庭农场发展推动农业现代化的成功实践证明，建立在人地比例国情基础上的适度规模经营，是现代农业发展的必经之路。家庭农场要实现富裕农民的目标，必须首先实现适度规模化经营。2013年中央一号文件提出，鼓励和支持农民的承包土地向家庭农场等经营主体流转，以发展适度的农业规模经营。在我国实现农业规模化经营的方式就是土地流转，即指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，自己保留土地承包权。

　　(一)土地流转是家庭农场的发展支撑。土地流转的原则、方式等方面制定的政策，可以因地制宜地发展适度规模的家庭农场。土地流转使土地能够集中，这种集中一方面解决了家庭农场发展的用地需求，另一方面解决了工业化、城镇化发展过程中引起的农业生产问题。

　　(二)土地流转是家庭农场发展的重要决定因素。在土地劳作的农民主要收入完全依赖于农业生产，尽管科学技术提高了土地的单位产出效率，但是这种提高不是无止境的，到一定程度后，必须通过耕种面积的扩大来实现农民收入的提高。我国提倡集约化农业，以土地生产率和劳动生产率的提高来实现单位耕种面积农产品的增收，其中重要的一条就是要实现机械化作业，机械化作业发挥功能的必要条件就是土地规模化经营。因此，要实现农业现代化，实现以现代农业来强农、富农的目标，就必须满足农业发展对土地的规模性需求。家庭农场是农业现代化实现的一个重要途径，家庭农场必须具备规模性，因此，从家庭农场发展的土地因素角度出发，土地流转是家庭农场发展的重要决定因素。

　　(三)土地流转是家庭农场发展的依赖条件。家庭农场发展依赖条件一是土地的集中种植，二是机械化作业。随着工业化和城镇化的持续发展，这两点已经初步具备。首先，工业化、城镇化吸纳了大量的农村剩余劳动力，为土地的集中种植创造了条件。其次，农业生产的机械化水平日益提高，节约了大量劳动力，为家庭农场扩大土地经营规模创造了条件。

　　(四)规模化经营是家庭农场的发展基础。家庭农场作为现代化农业发展的新型生产经营主体，一个最显著特征就是规模性经营，以规模性生产经营实现家庭农场较强的盈利性。这个特征不仅来源于家庭农场的定义，同时也是世界许多家庭农场发展成熟的国家家庭农场的普遍特征。

　　三、如皋市土地流转和家庭农场发展现状

　　(一)土地流转发展现状

　　近年来，如皋市委、市政府相继出台了《关于加快推进农村土地承包经营权流转的指导意见》、《关于推进现代农业的激励意见》、《关于进一步推进农村土地承包经营权流转的指导意见》等文件，鼓励开展土地流转，有力地促进了土地的加快流转。全市涌现出了白蒲康庄、城北花园桥、东陈雪岸、丁堰赵明、江安周庄、磨头新港等1000亩以上连片土地流转项目14个，300亩以上连片流转土地项目89个，100亩以上连片流转土地项目256个。截止2014年年底，全市土地流转面积37.76万亩，占总承包耕地面积的36.23%。

　　按经营类型分类，流转土地主要用于发展花木生产的达15.34万亩，占40.6%;用于果蔬生产的13.69万亩，占36.3%;用于家禽、家畜、水产生产的4.5万亩，占11.8%;用于其他生产的为4.23万亩，占11.2%。数据显示：我市流转土地主要以花木和果蔬生产为主。

　　按流转去向分类，流转给一般农户0.84万亩，占2.22%;流转给专业大户10.43万亩，占27.62%;流转给家庭农场1.96万亩，占5.19%;流转给土地合作社4.92万亩，占13.03%;流转给其他合作社2.01万亩，占5.32%;流转给农业企业3.57万亩，占9.45%;流转给公益事业建设租用6.12万亩，占16.22%;流转给工商企业园区租用7.91万亩，占20.95%;数据表明：我市流转土地对象专业大户和工商企业园区为主，而流转给家庭农场的仅为全市流转面积的二十分之一。

　　(二)家庭农场发展现状

　　2014年，如皋市共申报登记备案各类家庭农场362个，其中粮食种植类49个、园艺种植类184个、养殖类84个、种养结合类31个、全托管服务类14个，分别占13.53%、50.83%、23.20%、8.56%、3.87%。经工商登记注册的39家，其中个人独资9家、注册资金1460万元、从业人数78人;个体工商户30家、注册资金1798万元、从业人数182人。主要进行优质稻米、高效果蔬、优质畜禽、高效花木、特色水产等的生产、加工、销售和生态旅游服务。目前，全市家庭农场发展形势良好，呈现出以下特点：

　　1.行业覆盖较广。近年来，我市现代农业发展迅猛，优质稻米、优质畜禽、高效果蔬、高效花木等产业已成板块集聚，休闲农业被评为“全国休闲农业示范县(市)”，我市的家庭农场大部分集中于以上几个产业板块，经营范围已基本涵盖了粮食、果蔬、畜禽、花木等主导产业，促进了农业规模化、集约化、商品化生产经营。

　　2.农场主素质较高。2014年，我市家庭农场农场主学历具有大专文化以上程度50户，具有高中文化程度158户，两者合计占全部农场主的57.5%。农场主年龄在50岁以下有224名，占61.9%;30-40岁56名，占15.5%;30岁以下的有5名，占1.4%。家庭农场主普遍具有经营头脑，有一定的资金基础和从事种养业的技术、经验。他们专心发展农业生产，农业收入是家庭收入的主要来源，相比普通农户的粗放经营，家庭农场在土地、资金和技术等要素使用上规模化和集约化水平更高，在采取先进技术、使用优质种质资源、建立农产品质量安全体系等方面都具备明显优势。

　　3.经营效益较好。2014年，全市362个家庭农场经营总收入达1.782亿元，其中10万元以下66个，占18.2%;10-50万元的211个，占58.3%;50万元以上85个，占23.5%。家庭农场主往往是农民专业合作社的核心成员和骨干力量，由于农场主采用新的管理手段，引进新品种、新技术，家庭农场的经济效益较一般农户要好。

　　(三)目前我市家庭农场存在的问题

　　1、扶持政策相对缺乏。作为现代农业的一种新型业态，家庭农场无论是认定标准、注册登记细则，还是相关扶持配套政策，目前都没有明确的规定。发展家庭农场没有相应的规则制度可循，家庭农场与注册前相比，其经营模式并无什么变化，农场主处于观望的过程之中。

　　2、融资贷款难。家庭农场在经营初期需要大量资金投入。资金需求较大，大多数农场主实力不强，无大项固定资产，无法通过资产抵押等方式从银行获取贷款，直接影响农场主扩大生产规模。当前，融资难成为制约潜在农户转变成规模化经营家庭农场重要难题，进而制约家庭农场的发展速度。

　　3、土地流转难。一是流转的土地普遍比较分散，难以获得相对稳定的租地规模，造成运输、管理不便及经营成本增加，规模效应难以显现。二是土地流转不规范，流转过程主要包含三个主体，承包方、受让方和相关监管、服务部门;同时，包含前期流转信息传递、流转合同签订、流转合同执行和流转过程的监管、服务四个环节。在我市土地流转中的不规范现象在这三个主体和四个环节上都各有体现。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，流转双方必须签订规范的书面土地流转合同，并在合同中注明土地流转的价格、流转双方的权利和义务以及违约责任。但在实际上，农民在流转中采取口头流转的方式较多，根本没有意识签订合同，即使签订合同，流转合同也不规范。由于农村土地产权模糊和农民的惜地意识，许多农户不愿长期出租土地，所以一旦土地升值或者国家给予农业生产更高的补贴政策，农民极易悔约，导致纠纷，从而导致家庭农场前期投入付之一炬，或者陷入矛盾调解的恶性循环当中，长期损害家庭农场的利益。

　　4、土地流转价格较高。我市人多地少，建设用地、工业用地、农业用地矛盾十分突出，土地流转价格一般在1000—1500元/亩·年不等，某些地方甚至高达2000元/亩·年。土地流转呈现出流转价格偏高和流转困难的现象，农场难以扩大经营规模。

　　5、经营成本不断增加。由于大批农村劳动力外出务工，用工难已成为现代农业发展面临的共性问题。一方面农场找不到足够劳动力，时常需要从外地调集劳动力，另一方面劳动力工价大幅提升，技术熟练型的劳动力工价更是较一般劳动力更高，劳动力因素进一步压缩了家庭农场经营的规模和利润空间。

　　6、社会组织化程度低。服务组织缺乏统一调度，收种矛盾较明显，农技服务力量薄弱，对家庭农场缺乏技术指导，机械化程度低。特别是一些种粮大户缺乏烘干设备，用地较难，没有匹配的晒场，给其发展带来严重制约。

　　四、推进家庭农场发展的几点建议

　　(一)抓紧制订家庭农场认定标准和扶持政策。加快制定家庭农场登记注册细则、认定标准等规章制度，为规范发展家庭农场、培育新型农业生产主体提供了制度依据和保障。尽早明确家庭农场扶持政策，补贴资金要向家庭农场这一新型农业生产经营主体倾斜，同时提供融资服务、给予贷款贴息、实施税收优惠政策等，共同推进家庭农场持续健康发展。同时鼓励财政设立家庭农场专项发展资金，每年安排一定数额的资金，对经营规模较大、经营效益明显、社会责任感强的家庭农场，采取以奖代补的方式予以补助。在项目扶持上，适宜家庭农场申报的农业项目要优先安排家庭农场;落实用地、人才引进等优惠政策，鼓励农业科技人员和大中专毕业生到家庭农场工作。

　　(二)加大金融信贷支持力度。金融部门加速金融服务创新，可以采用信用等级、资产抵押、农业担保等新型贷款方式，解决融资难题。简化信贷手续，提高贷款发放效率，对家庭农场贷款给予利率优惠，真正解决家庭农场融资难问题。

　　(三)规范土地流转制度。加强土地承包管理，健全土地流转服务体系，为供求双方提供法律咨询、供求登记、信息发布、中介协调、指导签证、代理服务、纠纷调处等服务，为土地流转搭建便捷的沟通和交易平台;逐步探索建立土地流转双方的价格协调机制、利益联结机制和纠纷调解机制，促进流转关系稳定和连片集中;进一步完善农民社保体系，解决离土农民的后顾之忧，积极有序地推进农村土地流转制定合理的土地流转政策，建立健全土地承包经营权流转服务体系，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向家庭农场流转，同时做好土地流转的法律与政策宣传工作，使农户能正确看待土地流转，解决土地来源、连片难等问题，从而稳定流转规模，使农场主能够放心投入、生产与经营。

　　(四)提高农业社会化服务水平。做好农业社会化服务发展规划，培育好专业服务市场，通过“政府购买服务”或贷款贴息等多种方式，推动农业社会化服务组织尽快成熟，进一步提高农技推广、农机服务、病虫害防治、产品营销、品牌创建等农业社会化服务水平，为家庭农场生产经营创造良好的外部条件。

　　(五)加强服务体系建设。大力发展农民专业合作组织和农业龙头企业，充分发挥龙头企业和农民专业合作社的引领作用，提高农业组织化程度;进一步优化金融、担保、农业保险服务，解决家庭农场资金难题，健全农业风险防范机制，不断降低生产经营成本。同时开展家庭农场主专项生产技术、经营管理、市场营销等业务培训，不断提高家庭农场的经营管理水平。

　　(六)完善农田基础设施。加大对农田基础设施的投入力度，集中改造完善农田基础设施。加强田块区划整合，平整土地，开发边角地、废弃地，整治农田格局，做到田块方整。加强农田路网建设，使农田道路硬质化，改善田间交通条件，农业机械可到每一田块进行作业，为机械化操作的推广创造有利条件。加强排灌渠网建设，使排灌沟渠硬质化，做到能排能灌，排灌畅通、提高田间排灌效率。努力建成一大批“田成方、路成网、渠相通、树成行”的标准化农田。

　　(七)加大规范引导力度。我市农业现代化发展程度、农村劳动力转移程度、规模经营水平都相对较高，但是家庭农场发展处于起步阶段，在工商注册时进行必要的规范，对符合条件的家庭农场进行工商注册。流转到家庭农场的土地必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，不得改变土地性质，不得改变农业用途，不得损害农民土地承包权益;必须坚持立足主导产业发展的原则，符合农业发展规划，防止“非农化”、“非粮化”;必须坚持适度规模经营的原则，家庭农场经营土地规模，要与家庭成员经营管理能力相适应，提高土地产出率和劳动生产率。

　　总之，家庭农场能否存续下去，土地制度至为关键。如果土地的流转大部分是短期的，家庭农场就难有专心经营的积极性，家庭农场主也不会在短期承租的土地上做长期的投资，这对于农业生产也是不利的。倘若解决了土地制度这个问题，那么制约家庭农场发展的核心问题也就解决了。