这一轮的宏观经济调控除了熟知的财政政策与货币政策之外，还第一次明确地运用了土地政策，控制投资所需土地，即“地根”。土地政策参与宏观调控，是中央加强和改善宏观调控的一项重大决策，是我国特殊国情、特定发展阶段中提出的一个全新理念。自2004年以来，为贯彻落实中央精神，积极参与宏观调控，有关部门先后出台了一系列土地调控政策，为调整经济结构，转变经济增长方式，促进全社会的稳定与和谐发展起到了重要作用。下面介绍2003年以来土地参与宏观管理与调控的背景。 

经济过热与土地的供应过多密切相关

中国的经济增长主要依赖于投资的增长。2004年，投资对经济增长的贡献率已达到70 010。而中国的投资增长又主要表现为外延式扩张型投资，以直接占用新的建设用地为前提条件。在2003年，我国宏观经济运行已经出现了局部过热的迹象，经济增长过分依赖投资的增长，到2004年第一季度，部分行业投资规模过大、 投资增速过快的问题已经十分突出。

 2002年，我国GDP突破10万亿元，全社会固定资产投资达到43 202亿元，首次突破4万亿元，比2001年增长16.1%，增速为1996年以来最高水平。以投资推动经济增长的投资拉动型增长模式初步显现。但这一年的钢铁、水泥、电解铝等行业的增长速度还基本正常，如钢铁和水泥的投资增长速度只有19.7%和9.7%。

 到了2003年，由于受到“非典”疫情的影响，上半年消费及GDP增长速度都受到较大影响，为了确保年初的经济发展目标，从第二季度开始，扩大投资就成为保障宏观经济稳定运行的主要手段。第一季度承接2002年快速增长势头，全社会固定资产投资增长27.8%，比上年同期加快8.2%。而到了第二季度，国内生产总值增幅同比回落3.2%，增速为1992年以来同期的最低水平。但是，第二季度的投资增速很快，总量为第一季度投资总量的2.14倍。2003年全年全社会固定资产投资达55 118亿元，同比增长26.7%，投资对经济增长的贡献率已经从1998年的25.5%上升到26.7%，经济增长已经严重依赖投资的增长。其中，个别行业已经显现出增长过快的迹象，例如，在500万元以上项目中，钢铁投资增长96.6%，电解铝增长92.9%，水泥增长121.9%，汽车增长87.2%。 

到了2004年第一季度，全社会固定资产投资达到8 788亿元，同比增长43%；投资与GDP的增速比超过了4.4:1，超过了1994年；钢铁、水泥行业投资分别增长107.2%和101.4%，电解铝的投资也达到39.3%；新开工项目19 234个，同比增长31.1%。值得注意的是，投资领域此时已出现两个极为严重的问题：一是投资结构不合理。2004年第一季度，制造业投资增长75.8%， 而第一产业投资只增长0.4%，第三产业（包括房地产）投资增长37.7%，特别是第二产业中的钢铁、水泥等行业投资成倍增长。二 是投资增长过快，规模过大。即使在宏观调控政策已经初步显现效果，投资增长较快的势头有所缓解的情况下，2004年1-5月份，新开工项目仍猛增至45 779 个，比第一季度增长138%，新开工项目计划总投资达1.7万元；1-5月份地方项目投资增幅达到44.4%；从行业来看，钢铁、水泥和铝业投资分别增长76.6%、55.3%和38%。

这样的投资规模和增长速度，必然需要新增大量的建设用地，需要大量农用地转为建设用地。为了追求经济的快速增长、落实投资，各地大设开发区。到2004年年底，全国共有各类开发区6 866个，规划面积达3.86万平方千米，超过了现有全国城镇建设用地3.15万平方千米的总面积。根据国土资源公报，2002年，建设用地净增加40.9万公顷，其中非农建设占用耕地19.65万公顷；2003年，新增建设用地42.78万公顷，其中非农建设占用耕地22.91万公顷。