一直以来，农村土地承载着3个功能：就业、生存和财产功能。每家每户都分有土地，生产主要依靠人工劳动力，但规模往往较小，且多半靠天吃饭，抗风险能力很弱；当时的政策补贴主要以撒胡椒面式的普惠式为主。
随着社会经济的迅速发展，分散而主要依靠劳动力的生产效率低下，无法适应当前国家经济的总体发展速度。于是，农业改革成为必然。农业要强，农业人要致富，农民要脱贫，还得要在土地上做文章。土地是农村唯一的资源，只有土地资源盘活了，才能真正释放农村的发展活力。
盘活土地，国家政策作出了几个调整！
改变土地的经营形式
从松散化、碎片化到规模化、机械化
将松散、碎片化的土地集中起来，用机械生产代替人工，从而提高劳动生产效率。同时，这也是现代农业的本质。
改变政策补贴方式
重点突出经营能力，重点支持有盈利能力的主体
普惠式补贴不能调动更多积极性，现代农业需要有更多的新型主体来带领。于是，补贴方式转变为重点补贴给生产（养殖）大户，农企、合作社等这些起到带动作用的农业经营主体。
放开土地抵押贷款
使更多资金用于搞活经营
以前土地无法变现，只是一种物性财产，但当放开土地活力，让土地真正能变现。但变现不是最终目的，贷到的钱是为了最终用到农业经营中，从而更大程度地发挥经营主体的带动作用。
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