作者：吉林财经大学经济学院 刘元胜、史咏

党的十八大以来，围绕土地管理制度变革，党中央做出了重要部署。十八大报告明确要求，“依法维护农民土地承包经营权”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保权能”的目标。

随后召开的2013年中央农村工作会议指出，我国农业生产关系的变化呈现出“土地承包主体同经营主体发生分离”的新趋势，在此基础上印发的2014年中央一号文件旗帜鲜明地指出，“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场”。2015年11月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，在保持农村土地承包关系稳定并长久不变的前提下，落实集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权，实行“三权分置”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，要完善土地所有权、承包权和经营权分置办法。

在我国经济社会发展的新阶段，“三权分置”是党中央、国务院推进的以使用权为核心的农地制度创新，是以“集体所有、家庭承包、多元经营”为内核的新型农地制度，试图以“农地公有私营甚或多元经营”的制度安排，调动经营主体的土地经营积极性，提高农业的综合生产能力和增加农民的财产性收入。因此，需要考察历史、立足当下、着眼未来，坚持顶层设计、周密安排，积极探索新形势下扎实推进“三权分置”的保障基础与实现形式。

“三权分置”有助解放农村生产力

从历史的眼光来看，土地的所有者并不必然是土地的使用者。如若自我使用土地，就会表现为土地所有权与使用权的统一。如若他人使用土地，就会表现为土地所有权与使用权的分离，在这种情况下，土地的使用者需要向土地的所有者支付一定的土地使用费用（地租），以便让土地的所有者向其让渡土地的使用权利。土地所有权与使用权的分离，一方面让土地的所有者实现了土地所有权的资本化收益，另一方面又让土地的使用者实现了土地使用的耕作收益。历史上的“田底权”与“田面权”就是最好的例证，“田底权”与“田面权”各自有一套独立的运行体系，流转有序，对维护所有者和耕作者的权益发挥了显著的作用。

“家庭联产承包责任制”以土地所有权与使用权的分离为制度特征，以集体经济组织为发包方、以家庭为承包方，在维持土地集体所有制不变的前提下，统分结合、双层经营，充分地调动了农民生产的积极性，有效地推动了农业生产的快速发展，极大地促进了农村改革的飞跃发展。这说明，结合农村生产力发展水平，在农村生产关系层面促进土地所有权与使用权的分离，能够为农业生产发展提供动力，为农民生活改善提供支撑，为农村社会进步提供保障。

随着农村生产力的发展，我国农村土地产权分离细化的趋势日渐明显。作为农村土地的承包方，家庭不再是农村土地经营的唯一主体，农民在充分比较农业生产与非农业生产的成本与收益后，做出自我经营还是租赁给他人经营的选择，从而成为了促进承包权与经营权分离的内在动力，并推动土地由“两权分离”转向“三权分置”。经营权作为农民财产权利束中的重要组成部分，成为提高农民财产性收入的来源之一，经营权的流转成为促进农业生产经营主体多样化的重要途径。

确权登记是基础 颁证是手段

“三权分置”是我国农村土地关系变化的新趋向，符合我国农村生产力发展的要求。但是，要切实盘活土地、解放农民、促进农业快速发展，必须制定具有指向性和操作性的政策措施，在实践层面真正地将“三权分置”落到实处，充分发挥农村土地制度变革对整个“三农”工作的引领作用，具体应该从以下几个方面展开。

一是高度重视土地确权登记。明晰的产权是推进“三权分置”的基础，承包经营权的清晰是基础的基础，为此需要妥善解决承包地块面积不准确、四至不清楚、空间位置不明确等问题，通过权属的清晰、面积的准确，把承包地真正落实到户，促进经营权在产权市场上的公平、公开交易，让农民吃上定心丸，让经营主体放心经营。需要强调的是，开展确权登记工作必须尊重历史、尊重村规民约，要倾听农民的呼声和要求，要充分发挥农村中具有威望人士的积极作用，鼓励农民自行解决有权属争议的土地产权归属问题。这就要求政府工作人员必须做到不缺位、不越位、不错位，要让农民成为解决矛盾的主体，只有这样才能在最大程度上降低土地确权登记的交易成本，并且让确权登记工作站得住脚，赢得老百姓的认可，激发老百姓维护产权安排的积极性。

二是有序开展土地颁证工作。推进“三权分置”，确权登记是基础，颁证是手段。要充分做好确权登记与颁证工作的衔接，以颁证巩固确权登记的成果。首先，要向农民颁布土地承包合同，让农民吃上“定心丸”和“放心丸”，敢于把土地视作一种资产，并依据自身的人力资本素质结构给予相应的安排，以实现资产收益的最大化。其次，要做好经营权证书的颁布，使土地规模经营主体可以放心大胆地流转进来更多的土地，在政府搭建的流转平台上进行流转或融资，从而更进一步激活土地经营权流转的活力。

三是充分尊重农民的自愿性。推进“三权分置”，需要始终注重农民权益的维护、农民财产性收入的增加，尤其是要充分尊重农民的自愿性，要明确市场与政府的行为边界，倾听农民的诉求，确保农民的参与，尊重农民的意愿，将农民的满意程度和福利改进的幅度作为衡量“三权分置”工作好与坏的标准。

四是积极搭建市场化交易平台。推进“三权分置”，要在政府更好发挥作用的基本前提下，更加充分地发挥市场的决定性作用。搭建完善的土地经营权交易平台，切实有效地兼顾经营权交易主体的权益，让农民心知肚明地、心甘情愿地将经营权流出，让土地经营主体大胆放心地、动力十足地将经营权流入。交易平台是否完善，影响到土地经营权流转是否规范，从而也影响到土地经营权收益的释放。政府要以市场化运作为导向，考虑土地经营权供求状况，通过政策的鼓励和扶持，完善土地经营权流转价格形成机制，充分维护交易双方的利益。

（本文系吉林省教育厅“吉林省农村集体建设用地使用权流转研究”（2015333）阶段性成果）