农村土地承包经营权流转问题，是深化农村改革，加快农村发展的大事。如何加快甘肃省兰州市农村土地流转，促进土地适度规模经营，实现农业增效、农民增收，是当前和今后一个时期我们必须解决好的一个重要而紧迫的问题。以下是甘肃省兰州市农村土地流转发展历程及相关问题分析：

一、兰州市土地流转的总体情况和主要特点

目前，兰州市共有61个乡镇、749个行政村、29.55万农户、119.37万农业人口。有耕地面积314万亩，人均占有耕地2.41亩。全市实行家庭承包经营的农户有28.59万户，占总农户的96.75%，承包到户耕地269万亩，占总耕地的85.67%，集体占用耕地45万亩（园地8万亩、没有发包的山旱地、盐碱地、沟壑地以及村上预留的机动地约29万亩、近年来“占补平衡”新开垦的耕地约8万亩），占总耕地的14.33%。目前签订家庭承包经营合同的农户为27.46万户，占承包农户的96%，承包经营权证书发放到户27.45万份，占签订承包合同农户的99.96%。

从实行第二轮家庭承包责任制以来，党中央非常重视在稳定农户承包权不变前提下土地使用权的流转工作，并把它作为解决我国农户土地规模偏小、分割细碎、资源平均占有，不利于规模经营、发展现代农业等问题的一项重要措施来抓。为加快推动此项工作向纵深发展，党的十七届三中全会又一次提出“要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。

近年来，随着经济结构的不断调整、现代农业发展和城乡一体化进程的进一步推进，我市土地流转呈现出明显加快的势头，部分县区坚持“依法、自愿、有偿”的原则，探索性地开展了土地流转工作，其速度、规模、形式、范围比第一轮土地承包期间的土地流转有了明显进步。从调查的情况分析，目前全市土地流转面积达7.5万亩，占承包面积的2.79%。从流转对象看，流转给农户的面积约为5.4万亩，占流转面积的72%；流转给企业的面积约为2.1万亩，占流转面积的28%。从流转规模看，20亩以下分散流转的面积约为2.2万亩，占流转总面积的29%，百亩以上大规模流转的面积约为4.1万亩，占流转总面积的55%，介于中间规模的流转面积约为1.2万亩，占流转总面积的16%。从流转方式看，可归理为转包、租赁、入股、转让等四种方式。一是转包型。就是原承包方将部分或全部土地的经营权转移给其他农户，承包方与发包方原承包关系不变。这种方式是农户之间自发流转土地最早、也是最普遍的一种方式。目前全市转包土地面积达0.6万亩，约占土地流转总面积的8%。二是租赁型。就是农户将土地租赁给本集体经济组织以外的单位或个人。目前以这种形式流转土地的面积达6万亩，占土地流转总面积的80%，是我市土地流转的主要形式。三是互换型。为了耕种方便或发展规模经营的需要，农户之间或农户与集体经济按照自愿、互利的原则串换承包地，原承包关系不变。目前以互换形式流转土地0.6万亩，占土地流转总面积的8%。四是入股型。就是农民将土地以股份的形式参与公司经营，与公司结成利益共同体。这种流转方式主要集中在近郊区，如城关区的五里铺村。目前全市有0.3万亩土地以入股形式进行流转，占土地流转总面积的4%。从规模化经营程度来看，流转给生产大户的耕地，主要是经营良种推广、花卉培育、生态科技示范园区养殖和无公害蔬菜试验示范等；流转给企业的耕地，主要从事畜牧养殖、蔬菜保鲜库、农家乐、田园旅游等方面的经营。

二、兰州市土地流转存在的主要问题及原因分析

从调查的情况看，兰州市农村土地流转目前还处在一个分散的、自发的、不规范的初始阶段，在流转过程中也暴露出了一些问题。一是土地流转的手续不健全。调查中我们了解到，90%以上的农户都是通过私下的口头协议流转土地，没有签订书面合同，对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解难度很大。二是土地流转范围比较小。存在“三多三少”的问题。即亲戚、朋友或熟人之间流转多，向种粮大户流转少；单块零散流转多，整村整组连片流转少；本村本社成员之间流转多，向外乡、外村流转少。三是流转区域性差别大。城郊地区、地势平坦、交通便利、农田基础设施条件较好的农村土地流转较快，偏僻山区、土地分散贫瘠、农田灌溉条件较差的耕地流转较慢，甚至无人间津。四是土地规模化经营程度不高。目前，全市100亩以上的规模经营户有61户，大部分是农户前些年开荒或者承包、租赁村组集体土地而形成的，通过农户间相互流转土地形成的规模经营户不到5%。

产生以上问题的根本原因有以下几个方面：

一是流转机制不顺畅，制度不健全。我市土地流转目前尚处于自发阶段，缺少有效的市场手段，还没有形成市场化运作的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，流转信息不畅。同时土地流转的制度建设不到位，导致我市土地流转程序不规范，无法可依，土地流转的自发性、随意性、分散性和盲目性都很大，流转协议也是五花八门，以口头协议为主，书面协议很少，双方的权责利没有明确约定。有的即使形成协议，但内容也过于简单，容易引发不必要的协议纠纷。

二是流转合同管理不完整不规范。从调查情况看，我市大部分土地流转协议签订后，没有经相关部门鉴证、存档和备案，在村里备案的也很少。以目前的农村土地流转存档备案来看，一旦发生土地纠纷，由于无据可循，无法进行审核，不利于土地纠纷得到及时解决。

三是受小农思想束缚影响流转。土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，是农民的“命根子”，农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了依靠，宁可将土地留在身边进行粗放经营，不愿将土地流转出去。同时部分农民对土地流转政策心存疑虑，有的认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕转出后，政策一变失去承包权，生活就会没有依靠；另外，多数农民小农经济思想意识比较严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守几亩薄田、闲散在家、过清贫日子。

四是农村社会保障体系建设滞后制约土地流转。目前由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不够健全，土地的社会保障功能显示出“唯一性”，至少在心理上，农民普遍把土地作为最基本的生活保障对待，对于流转土地存在后顾之忧。

五是土地流转难以形成规模。土地使用权流转具有不稳定性，主要是因为非农产业的不发达和非农就业机会不充足，外出务工不稳定，经商风险较大，农民创业本领不强，技能素质不高，农业收入仍是许多农民家庭收入的主要形式，许多农民不愿放弃承包土地，分散种植与规模经营的矛盾便成为主要问题。

三、在兰州市土地流转中需要重视的问题

三农问题的核心在土地，关键在土地，重点也在土地。实现农业现代化，解决三农问题，首先要拉动土地规模流转经营，促进土地的集中使用以及其他生产要素向土地集中投入。通过调查，我认为，实现农村土地规模流转经营，要坚持“政府引导、群众自愿、市场运作、政策保障、集约经营、产业升级、劳务输转、依法管理”的原则，以政策为依据，以市场为导向，把握和解决好土地流转中的重点问题，积极引导，稳妥推进，不断创新，促使全市土地流转工作不断走向规范化、法制化、市场化和常态化的轨道。

一是提高认识问题。在坚持农村基本经营制度和充分尊重农民土地承包经营权的前提下，允许农村土地承包经营权依法自愿有偿流转，是现代农业发展的客观要求，符合党在农村的一贯政策。在加快推进城乡一体化进程中，构，建和规范农村土地流转机制，实现土地流转规模经营，是推动农村经济发展、建设现代农业的必然选择，对加快农村生产要素优化组合、促进生产方式根本转变、构建农民增收长效机制、提高农村经济整体效益、催生传统农业向现代农业嬗变产生巨大的推动作用。但同时也要看到，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，迫切需要加强管理和服务，以防止发生违背农民意愿强行流转、侵害农民土地承包权益、改变土地用途出现“非农化”与“非粮化”以及流转不规范引发纠纷等问题。因此，我们一定要把土地流转放到深化农村改革、激发发展活力，推进农业产业化经营和发展农村经济这个大局来认识，把土地流转工作放到重要的位置上来抓，充分认识做好当前工作的重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，在土地流转工作中发挥主导作用，做到不缺位、不越位、不错位，切实将农民流转土地的积极性保护好、发挥好、引导好。

二是政策把握问题。土地流转工作是一项政策性很强的工作。一要正确把握流转的主体是农民而不是干部，流转的机制是市场而不是政府，流转的前提是依法自愿有偿而不是强迫命令，流转的形式可以在法律允许范围内多种多样，流转的底线是不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。不得改变土地所有权性质，就是在流转中不能改变土地所有权属性和权属关系。不得改变土地用途，就是农地流转只能用于农业生产，不能用于非农开发和建设。不得损害农民土地承包经营权益，就是土地是否流转和以何种方式流转，完全由农民自己做主，并确保农民的土地流转收益不受侵害。二要进一步落实和明晰土地承包经营权。这是进行土地承包经营权流转的基本条件，是健全土地流转市场的基础性工作。要按照“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，抓紧抓好延包后续完善工作，妥善解决一些地方存在的延包遗留问题，将土地承包经营权证书全面发放到户，认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料，逐步实现土地承包档案管理信息化，积极探索并建立健全土地承包经营权登记制度。三要把土地流转规模经营纳入农业规划项目，细化农业生产结构与农业生产布局，明确土地流转的方向和规模，合理确定土地流转的规划面积，引导土地有序流转，促进土地、资本、技术等生产要素向现代农业产业集中，努力为现代农业发展服务。四要在流转形式上严格遵循法律和政策规定，采取政策明确的转包、出租、转让、互换、股份合作等方式进行，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。各县区要积极开展土地流转试点、试验，探索建立健全土地承包经营权流转市场，为全面推开提供鲜活经验。五要探索建立农村土地流转中介服务机构，实行土地流转委托管理。有条件的乡（镇）、村，可探索成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等机构，从事介绍流转对象、帮助审查接包方资格、提供有关业务咨询等；探索建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。

三是方式方法问题。土地流转工作，直接关系到群众的切身利益，在方式方法上，既要把握好政策规定，又要充分尊重群众意愿；既不能强迫命令，又要防止任其发展；既要不断地总结和完善目前普遍采用的转包、转让、互换、入股、出租等流转方式，又要注意吸收和采纳全国各地土地流转经营中的好方式、好做法和好经验，并结合实际大胆进行尝试创新，坚持边试点、边总结、边推广，不断提升全市土地流转工作的整体水平。

四是制度建设问题。要以实施流转合同制和备案制为重点，建立健全规范化的流转管理工作制度和规程。要全面落实《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号）的各项规定，推行流转合同规范文本。市上有关部门要抓紧制定规范统一的流转合同文本，努力为流转工作提供有效帮助。要把指导合同签订同开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。积极开展流转合同鉴证。市、县、乡（镇）农村土地承包管理部门要建立流转合同鉴证制度，及时办理流转当事人提出的流转合同鉴证申请。要重视对流转土地用途的审查，防止改变农业用途。要建立健全流转情况登记备案制度，及时记载和反映流转的情况。总之，要根据流转工作中的新情况、新问题和具体需求，积极为流转工作提供及时、有效的服务。

五是配套措施问题。首先是加强组织领导。市、县、乡三级政府要高度重视土地流转工作，充分发挥各自职能，认真做好土地流转的指导、协调、管理和服务工作，加强对新情况、新问题的调查研究，加强对土地流转动态的监测，加强对农村土地承包法律法规政策和先进典型的宣传，努力营造良好的土地流转工作氛围。其次是强化协调服务。积极创造条件，为流转双方提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，逐步建立完善流转服务平台和网络，不断健全流转机制，培育良好的流转市场环境。第三是重视社会保障体系建设。要根据农村实际和财力状况，进一步建立和完善农村最低生活保障、社会救济、农村合作医疗、大病救助、养老保险等制度，努力为土地流转提供配套性政策支持。第四是促进农民工就业。土地流转和土地集约流转将产生更多的农村剩余劳动力，如不能有效解决劳动力转移问题，势必会影响土地流转和农村稳定。要积极探索“农业企业化、农民职业化、报酬工资化”的现代新型农业运作机制，采取多种形式，为农民就近就业提供良好选择。第五是建立流转纠纷调处机制。要加强与司法、信访等部门的沟通协作，建立起多部门协调解决流转工作重大问题工作联动机制，及时了解和掌握土地承包和流转中的问题，畅通纠纷解决渠道，积极稳妥地解决好土地流转纠纷问题，促进流转工作健康发展。