改革开放以来，我国政府在农村减贫方面做了大量的工作，取得了举世瞩目的成绩，按照官方贫困线标准，1978-1999年，农村贫困人口由2.5亿人减少到3 412万人。但是，进一步研究我们发现，在1978-1985年的7年时间里农村贫困人口就减少了一半，农民人均消费水平增长率高达10%，这一时期全国人均GDP年平均增长率为8. 3%。1986年以后，农村贫困人口减少明显趋缓，到20世纪90年代中期，贫困人口停止下降；即使按官方贫困线标准和统计数据，20世纪90年代减贫速度也是趋缓的，而这一时期（1990 -1997年）全国人均GDP年增长率最高达到9. 9%。从客观上来看，20世纪90年代我国经济增长率明显高于20世纪80年代；从政府的主观努力程度上来看，政府在20世纪90年代比20世纪80年代更加重视农村扶贫工作，加大了农村扶贫的力度，无论是在扶贫资金方面，还是在扶贫人力方面都增加了投入，但却天不遂人意，减贫的效果不但没有增加，反而连年衰减，甚至趋近于零。究竟是什么在从中作祟？

道理很简单，增加囚徒们的伙食标准只能使他们获得短暂的快慰，而不可能使他们获得自由！农村现行的不合理的经济制度，在束缚了农民致富自由的同时，也正在抵消政府减贫的努力。所以，改革现行的农村经济制度，才是农村减贫的治本之策，“制度扶贫”应该提到政府的议事日程上来了。 

首先，要使公共财政和社会保障制度充分体现“社会公平”，尤其要体现“城乡公平”。在财政收入方面，农业税是以常年产量为计税依据，这就意味着农民无论收与不收或收多收少，都得纳税；而1998-2000年，已经连续3年农民的农业收入比都是负数了，没有收益，何以纳税？换个角度看，2000年全国农村居民人均年收入2253元，月平均只有188元，却要承担4%的税费负担；而城镇居民月收入800元以上才开征所得税的，公平何在？正在安徽等地进行的农村“费改税”试验，表面上看似乎减轻了农民负担，深入调查后我们发现，这是一种“杀贫济富”式的改革，不利于农村减贫目标的实现，这是因为，从整体上平均地看“费改税”使农民负担减轻了，但税负结构却朝着不利于农村低收入阶层的方向变化，改革后的农业税及其附加单纯地与土地挂钩，承包土地多则负担重，承包土地少则负担轻，总税率却从改革前的5%提高到改革后的8.4%; 2000年国家统计局对67 000户农村居民的住户调查表明：农村低收入阶层正是那些承包土地多、以农业收入为主的家庭，农村高收入阶层恰恰是那些不承包土地或少承包土地、不以农业收入为主的家庭，所以，这种改革势必加剧农村的两极分化。农业税收入只占财政总收入的3%，索性减免一点又何妨？要知道，“贞观之治”、“康乾盛世”的秘诀就在于“薄赋轻徭”。在财政转移支付方面，如前所言，农村是“净税负”，或许有人要说，国家财政用于粮食、棉花的价格补贴资金不可谓不多，但这些资金已大量沉淀于垄断制下的流通环节，甚至成为滋生腐败的温床，农民并未真正得到好处。截至2000年年底，只有7 400多万农村居民参加了农村社会养老保险，占全部农村居民的11. 18%，失业保险、医疗保险在农村的覆盖率接近于零，1999年我国社会保障总支出为1 103亿元，占总人口70%的农村居民只占有社会保障总支出的11.4%，国家财政转移支付职能在农村社会保障方面的无所作为，与农民为经济发展所做的“牺牲性”贡献是极不相称的。提到农村社会保障问题，有些人总有“畏难”情绪，可否换个思路考虑问题，到2001年，国家为“补贴农业”，已经使财政背上粮食收购亏损7 000亿元、棉花收购亏损456亿元，如果粮食、棉花市场早一点放开，节省下这7 456亿元资金还不足以启动农村养老保险吗？要看到，农村社会保障滞后不仅是个社会公平问题，它更是个经济发展问题，要建立城乡统一的要素市场，就必须打破现有的城乡隔离的社会保障制度，构建新的城乡统一的社会保险体系。 

其次，打破农村双重垄断的市场结构已成当务之急。维持粮食、棉花垄断收购所需的财政补贴已使国家财政不堪重负，这个“包袱”迟早必须甩掉，迟甩不如早甩；经济学家舒尔茨曾经说过：只要有正确的价格信号，农民能把沙土变成黄金。正是由于垄断使市场失去了正确的价格信号，也使农民失去了把沙土变成黄金的信心和机会。我们的政府一方面垄断着农产品收购市场，另一方面又婆婆妈妈地教导着农民要进行“结构调整”——应该种什么、不应该种什么，要规模经营，要“公司加农户”等等，不一而足。岂不知，完全信息下的竞争市场，价格信号会自动引导农民进行结构调整，充分竞争会自然促使规模经营的形成，又何劳政府多费口舌？据说政府授权供销社专营农资，是为了防止假化肥、假种子在市场出现，政府确有营造良好的市场环境、维护市场秩序的责任，但这并不意味着政府必须“事必亲躬”，诸葛亮“事必亲躬”直至“死而后已”，后人责其太过，难道现在的政府就“不怕累”吗？在市场经济条件下，政府给农民充分的买与卖的自由，比政府“事必亲躬”、“鞠躬尽瘁”更有意义。 

最后，政府必须尽快修复农民对于土地的产权残缺，赋予农民对于“责任田”的完全财产权或准完全财产权，完全的财产权应包括所有权和使用权，以及由此而衍生的自由出租、转让、抵押等处置权，只有这样才能唤起农民对土地的热情和热爱，也只有这样才能使作为基本要素的土地在市场中进退自如——有了完整的要素市场才称得上市场经济。现在全国有2.2亿农户，平均每户经营耕地0. 45公顷，被人讥为“超小型”经济，我们为什么就不能造就几个社会主义“地主”？土地市场化后，想脱离土地的农民既可以“轻松上阵”，又可以通过转让土地得到一笔可观的收入作为生存保障，两全其美。我们且不要管农民转让的到底是不是土地所有权，暂把土地所有权这个牵涉到意识形态的“敏感”问题放到一边如何？事实上，只要不把土地卖给外国，土地所有权归谁有何意义？只要土地的使用权能够自由出租、转让、抵押，土地市场也就“活”了，到那时，还有谁敢说“美国无农民，中国无农场”？ 

综上所述，农村垄断的市场结构、残缺的土地产权、公共产品对农民的排斥和社会保障在农村的缺失限制了农民选择的权利和参与的机会，不仅造成农村的经济贫困，更导致了农民人文意义上的贫困，要彻底解决农村的贫困问题，就必须变革现行的农村经济制度，把“制度扶贫”提到政府扶贫工作的议事日程上来。